18 我的“3%三部分”解决方案

本章内容简洁明了，适合那些希望快速掌握要点而不愿花费太多时间的读者。同时，它也提供了一些值得深思的观点和数据，适合那些喜欢分析的读者深入思考，因此我建议所有人都要阅读这一章。

我希望让这个方案清晰好记。如果你记住数字3，这将有助于你牢记以下内容：

预算赤字应削减至GDP的3%（相较于CBO当前预测的约6%）。

这些削减可以来自3个方面（减少支出、增加税收以及降低利率，其中降低利率的影响最为显著）。

如果总统和国会成员一致认为需要采取行动，并且他们能够就一种两党支持的兜底方案达成共识（我将提出一个建议），那么他们将大大降低美国政府破产的风险，从而实现这一目标。

简言之，这就是核心所在。接下来我将详细阐述。

我所看到的图景

在我看来：

1.致力于控制债务问题的政策制定者们（有些人已经放弃了这一想法）正在自下而上地处理问题，这意味着他们正在研究哪些支出削减和/或哪些税收增加比其他措施更有效，而不是自上而下地处理问题。自上而下的方法意味着首先确定实现目标所需的总量，然后审视政府政策制定者可以拉动的三大杠杆（支出削减、税收增加和利率降低），最后决定具体实施哪些支出削减、税收增加以及利率调整的政策。

2.决策者们过度专注于为争取自己想要的具体条款而争论不休，反而使得出现灾难性后果的可能性（无论是未能限制债务，还是出现严重的政府停摆）远远大于实现一个可达成的良好结果的可能性。

为了解决这个问题，我认为他们应该采取以下两个步骤：（1）自上而下地开展工作，即就削减赤字的规模以及赤字占GDP比例达成一致，以确保债务的稳定；（2）制订一个后备计划，确保在无法就具体细节达成一致时，能够自动实施必要的预算削减。这个后备计划可以包括对所有可削减的支出进行同等比例的削减，并对所有可增加的税收进行同等比例的增加，从而在无法达成其他共识的情况下，确保目标的实现。这样一来，他们就能确保达成一项协议。接下来，他们可以尝试制订一个比这个后备计划更优的方案。现在，我将提出一个政策制定者应能达成一致的后备计划。

我的“3%三部分”解决方案

图18—1展示了美国政府债务水平占收入的百分比。当前的债务轨迹用蓝色虚线表示，基于我对机制运作方式的理解以及最可能发生情况的指标分析，在我看来，为了防止中央政府破产，政策制定者必须将政府债务水平的轨迹调整至绿色虚线所示。改变这一轨迹将需要在一定程度上削减支出，和/或增加税收，和/或降低利率，使得这3项措施的总和能够将赤字削减至GDP的3%。这样的赤字削减将使10年后的债务负担比按照当前预计路径发展的情况低约17%（相当于10年内减少9万亿美元的债务）。在20年后，采用这一“3%三部分”解决方案将使政府债务减少31%，即减少26万亿美元。这样做将大大降低中央政府、向其提供贷款的机构以及所有可能因巨额债务问题而受到影响的人承担“心脏病发作”风险的可能性。

图18—1 美国中央政府债务水平（占收入的百分比）

有3种主要的调控杠杆可用于控制赤字，并且在第3章中，我展示了一些表格，这些表格说明了动用这些杠杆所产生的效果。为了实现使债务与收入的比例保持稳定这一目标，在其他条件都相同的情况下，如果只单独使用一种杠杆，就需要将税收提高约11%，或将支出削减约12%，又或者将利率降低约3%。当然，这些数字中的任何一个单独来看都过于庞大，所以要对这种调整加以妥善管理，就需要合理结合使用其中的两种或3种杠杆。

让我们更仔细地看看这些数字，它们之所以有趣，是因为它们展示了利率变化比税收变化更具影响力的程度。例如，在未来20年内，利率下降1%对降低债务收入比的效果，大约是税收增加1%的4倍。这些数字还表明，税收变化比支出变化更具影响力——在同样的20年时间跨度内，税收增加1%的效果，是支出减少1%的1.2倍。然而，这些对直接效应的估计低估了在考虑可能的次级效应后的总效应。更具体地说，利率下调的效果比我给出的估算更为显著，因为除了降低政府偿债支出外，利率下调还会推高资产价格，从而增加资本利得税收入，并对经济产生刺激作用，同时推高通胀，进而增加税收。值得注意的是，（1）削减支出的次级效应对经济活动是负面的，因此对所得税也是负面的；（2）提高税收的次级效应同样是负面的，因为它会减少支出和遏制经济增长。

换句话说，这里有两个重要的启示。首先，讽刺的是，对政府赤字的最大影响并非来自决定支出和税收的国会，而是来自决定利率的美联储。其次，尽管削减预算赤字和降低利率都有助于缓解债务问题，但它们对经济增长、通胀和税收的影响是相互抵销的。这意味着，如果这些行动能够很好地平衡，那么预算赤字可以显著减少，而不会对经济产生不可接受的影响。

鉴于上述情况，如果我是为总统和/或国会做决策的人，我会希望美联储降低利率。我预计总统和国会会向美联储施压，要求其这样做。当然，国会和总统并不能决定美联储的行动。如果我是美联储董事会成员，我会愿意与总统和国会合作实施这样的计划，因为财政紧缩（其直接效果是减少赤字，并对经济增长和通胀产生消极影响）与货币宽松（同样有助于减少赤字，同时对经济增长和通胀产生积极影响）相结合，看起来是一个极好的计划。显而易见，财政紧缩与货币宽松并行将是一件好事。事实上，如果国会和总统实施了显著的赤字削减，这将引发债券市场的上涨和利率的下降，从而有助于减少赤字。有些人担心如此规模的财政赤字削减对经济过于负面，但这并非我的担忧，因为如果财政紧缩对增长和通胀的负面影响过大，它就将触发货币宽松来纠正这一问题。那么，除了那些从政府支出中获得的钱减少或者缴纳更多税款的人会产生愤怒情绪这样的政治问题之外，削减开支和提高税收还有什么问题呢？我没看出来。

财政紧缩与货币宽松的结合在金融和经济上是合理的，因为当前最需要纠正的不平衡在于中央政府的财政状况（其债务和借贷水平已过高）与私人部门的财政状况（相对健康，尤其是在市场和经济繁荣的领域）。这种局面的形成，是因为美联储此前通过资助巨额预算赤字，促成了大笔支出，造成了中央政府的债务问题。因此，美联储配合行动以消除因大规模财政赤字削减（占GDP的3%）可能带来的冲击是合理的，尤其是考虑到私人部门此前已获得大量由财政赤字支撑的支持，目前状况良好，并且可以接受一定程度的财政紧缩，而美联储可以通过其货币政策加以调控。这将有助于使私人部门和公共部门的财政状况更加平衡。

谁会因为利率降低而受损？虽然债券持有人将获得较低的实际收益率，但他们会因利率下降而受益，因为债券价格会上涨，而且他们将持有更安全的债券。全球都会为这一成就欢呼，不仅因为美国政府债务风险的降低，还因为它将证明美国的政治体系至少能够有效解决这一重大问题。此外，股票市场等其他主要市场也将从这些变化中受益。因此，除了特殊利益集团外，几乎所有人都应该会喜欢这一计划的即时效果。

现在，让我们通过调整数字和这3个杠杆，看看具体的变化如何能够实现占GDP的3%的赤字目标，并使这些调整大致均等地来自支出削减、税收增加和利率降低。这将需要大约4%的支出削减、4%的税收增加以及1%的实际利率降低。这样一来，其可以从多个方面分摊这3%的GDP来源，避免对任何一方造成过大负担，这种方案在政治上相对中立，同时，实际利率降低的刺激效果将消除财政紧缩的负面影响。这将是我提出的解决方案，但有一个可能的调整：由于如此大幅度的支出削减和税收增加可能会导致剧烈变化，我建议将这些调整分3年逐步实施。正如前面提到的，我会尝试将其作为一个两党共同认可的备选方案，以便在无法达成其他解决方案时使用，因为如果政策制定者能够就一个可接受的计划达成一致并协商调整细节，所有人都会感到如释重负。

如果美联储不配合这一计划，情况会如何？

当然，美联储不能公开表示会支持这一计划（尽管过去曾有过美联储保持低利率而政府削减赤字的默契协议），因此，让我们考虑这样一种可能性：国会和总统将不得不完全通过削减支出和按相同比例增加税收来实现调整。这一比例大约为6%（削减6%的支出并增加6%的税收），这也将相当于约3%的GDP赤字削减。尽管从历史标准来看，这些调整幅度较大，但我知道，如果平衡得当，这些举措可以顺利实施；我也明白，如果这些举措对经济增长的抑制作用过大，美联储将通过降低利率来应对，因为这是央行在经济和通胀过于低迷时的惯常做法。基于这些原因，我确信，如果遵循这一“3%三部分”计划，其结果将远优于不遵循这一计划的情况。

我提出的赤字削减方案与历史上的赤字削减措施对比

虽然许多人会说这些改变过于严苛，但根据我对过往削减赤字案例的研究，我认为只要同时合理管理货币政策，这些改变是完全可控的。假设美联储将合理实施货币政策，那么逐步实施我的计划将使调整效果呈现如蓝色虚线所示的走势，这与最初的3%计划（绿线）非常接近（见图18—2）。

图18—2 美国中央政府债务水平（占收入的百分比）

然而，我需要指出一个美中不足之处。如前所述，我所展示的数据是基于两党共同支持的CBO的预测。这些数据是基于2017年特朗普减税计划到期的情况，因此，如果这些减税措施如特朗普总统所承诺的那样被延长，赤字将增加约1.5%的GDP。因此，要稳定政府债务与收入的比例，赤字削减幅度必须超过GDP的4%，而不是大约3%。

尽管这样的预算赤字削减规模较大，但从历史标准来看，并不算非常巨大。表18—1至表18—5列出了自1960年以来所有国家实施的主要财政紧缩政策。它表明，如果在以下情况下实施大规模的财政紧缩（占GDP的3%甚至更多）政策，效果会很好：（1）经济增长强劲，（2）货币与汇率政策宽松，（3）债务以央行能够印制的货币计价。值得注意的是，在这些案例中，财政紧缩有助于降低债券收益率，从而减少债务的利息成本，并鼓励私人部门活动，以增加税收。如果财政紧缩对经济的削弱程度超出预期，还会引发货币宽松政策，从而消除财政紧缩对经济的影响。美国最成功的预算赤字削减案例发生在1993—1998年，在这些年中，从占GDP的4%的赤字转变为盈余1%（改善了5%的GDP），这相当于在今天削减了1.5万亿美元的赤字。而我的计划将削减的赤字规模远低于这一数字。

关于这一点，我的永恒且普适的原则如下：

当政府债务庞大且迅速增长，以至于需要大幅削减预算赤字时，最关键的行动包括：（1）大幅削减赤字以纠正这一问题，（2）在经济状况良好时削减赤字，使削减措施具有逆周期性，以及（3）确保货币政策足够宽松，以在这些削减措施实施的同时保持经济强劲。

表18—1 实施了重大财政调整的案例

*对此表及接下来的表格的说明：在采用通胀目标之前，我采用的是过去10年的平均通胀率，范围介于4.5%至1.5%之间。

表18—2 实施了重大财政调整的无痛案例（1）

表18—3 实施了重大财政调整的无痛案例（2）

表18—4 实施了重大财政调整的痛苦案例（1）

表18—5 实施了重大财政调整的痛苦案例（2）

哪些开支应当削减，哪些税收应当提高？

尽管我很想探讨我认为不同的具体削减开支、增加税收和降低利率的相对优劣，但我不会这么做，因为我认为我的偏好并无特别意义。此外，这也会偏离主题过多，并且会引发各种人与各种不同立场的争论。在我看来，所有人都有自己愿意为之奋斗的各种偏好，却无法解决彼此的分歧，这是我们面临的最大问题，即作为一个国家和一个文明，我们在如何具体防止灾难的方式上争论不休，以至于灾难无法被阻止。这就是为什么我建议将支出削减和税收增加以相同比例作为备选方案，以防没有其他可行方案可实施。然后，在该方案落实后（正如过去提出的建议），政策制定者可以授权成立一个两党财政委员会，专门研究债务问题，并提出比备选方案更优的具体替代方案。但坦率地说，比起国会决策者具体如何执行，我更关心的是他们是否真正采取行动。

尽管如此，我们仍需审视那些必须考虑的限制因素。

表18—6、表18—7展示了一系列可能产生重大影响的潜在支出削减和税收增加措施及其影响。这些项目主要来源于两党共同认可的CBO，大多数政策制定者都会参考其数据。观察这份清单让我意识到，以适度且可接受的方式调整现有的支出计划和税收政策，完全可以在不造成难以承受的痛苦的情况下，实现将赤字控制在GDP的3%以内的目标。此外，这份清单还显示了关税可能带来的收入（在历史的许多时期，关税曾是政府收入的最大来源之一）。根据CBO的估算，对所有进口商品征收10%的关税，可能会带来GDP的0.6%左右的收入。同时，如果埃隆·马斯克声称能够削减2万亿美元预算赤字的说法有一半属实［即能够通过DOGE（政府效率部）削减1万亿美元预算赤字］，那将相当于GDP的3%。此外，还有一些更为激进的改革和考虑正在讨论中，因此我相信，无论如何他们都能找到解决方案。我也支持其中一些愿景，因为我完全赞同大幅提高政府和经济的效率。因此，我毫不怀疑，理性的共和党人和民主党人之间完全可以达成一项务实的“大妥协”。我唯一的问题是，相关各方能否合乎逻辑地合作，做出明智的决策。

表18—6 通过削减支出减少赤字的选项示例

*“目标削减占比”数据是依据这样一个目标来呈现的，即通过每一项措施（杠杆）使赤字在GDP中所占比例大致改善1%。数据来源：CBO、税收联合委员会、宾夕法尼亚大学沃顿商学院预算模型。

表18—7 通过增加税收减少赤字的选项示例

现在是政策制定者要么行动，要么闭嘴的时候了。明确来说，任何形式的重大妥协，只要能将财政赤字削减至约占GDP的3%，我都认为是可接受的。这让我得出一个结论：如果华盛顿的代表们无法达成债务上限协议，那将是因为他们缺乏理性且不愿妥协，而不是因为一个可行有效的方案超出了他们的能力范围。由于未能达成协议将带来比按照我的3%方案达成协议更严重的问题，在我看来，选民应该要求国会代表们对达成债务上限协议负责。

前面的表格中列出了一些政策选项及其对预算赤字的影响，这些数据主要由CBO出于信息参考目的发布。我在此分享仅是为了展示可能的选择方案。

在考虑削减哪些支出时，只要稍加审视可能性，便会迅速注意到，约70%的非利息支出被视为“强制性”支出。也就是说，这些支出要么是合同规定的，要么在政治上几乎不可能削减。具体分类如图18—3所示。

话虽如此，在预算的“强制性”支出部分，一些相对较小的调整可能会产生重大影响。例如，对社会保障的两项改革（逐步将退休年龄从67岁提高到70岁，并使用更现实的通胀指标来计算福利增长），这些改革几乎不会立即影响任何人，但能实现所需支出削减的约1/10。

国会每年需要重新授权的“可自由支配”支出约占总支出的30%（由于法定福利项目不断增长，其在总支出中的占比正在迅速缩小），其中包括国防支出（几乎占可自由支配预算的一半）、退役军人医疗护理、低收入家庭的租房援助、交通运输资金、医学和科学研究、向各州的教育拨款，以及数百项其他政府职能。由于每年需要通过一项法案来授权这些支出，因此这些项目最容易削减（尽管它们尚未被削减）。如果仅从这些“可自由支配”项目中削减支出以实现削减约4%的目标，平均需要削减15%。我认为可自由支配支出与不可自由支配支出之间的区分有些随意，因为两者都可以进行削减。关键在于找到一个合理的削减组合，使财政赤字减少相当于GDP的3%的规模，从而将财政赤字降至GDP的3%。

图18—3 支出分类

立即行动！采取逆周期措施！

我想再次强调：当政府债务规模庞大且迅速增长，以至于需要大幅削减预算赤字时，最关键的行动包括：（1）大幅削减赤字以纠正这一问题；（2）在经济状况良好时进行削减，使削减措施具有逆周期性；（3）确保货币政策足够宽松，以维持经济强劲增长。

当前正是实施一项重大债务限制计划的绝佳时机，原因在于：

■ 在经济形势良好的时期削减政府赤字，远比等到经济低迷时发生债务危机后再采取行动明智得多。
■ 美国经济接近充分就业，增长势头较为强劲，通胀略高，私人部门的损益表和资产负债表状况良好（这主要是因为政府承担了负担，而政府可能至少应将部分负担转移回去）。
■ 如果现在不实施这一计划，债务问题将会进一步扩大，处理起来将更加困难。尤其因为当前的债务周期正处于需要借入更多债务来偿还现有债务的阶段，债务正在以自我强化和复利的方式不断增长。

现在实施这一计划将提振信心，并带来各种有益的连锁效应。值得一提的是，还有一些不那么常被讨论但可能对债务状况产生重大影响的想法。我支持将政府资产按市场价值计价、建立美国政府主权财富基金，以及在条件成熟的情况下探索推出美国支持的稳定币。设想一下，如果政府资产能够以经济效益为导向来管理（如对这些资产进行估值、买卖和/或开发），而不是像现在这样完全不从经济角度考量；再想象一下，如果有一个资金充足、运营良好的主权财富基金支持政府的融资和债务。这是个值得日后深入探讨的有趣话题。

在本章结尾，我想重申的是，即使是最完善的预算计划，也面临着巨大的不确定性，这些不确定性可能会使其偏离预期。例如，我们无法预知是否会发生战争，导致支出增加并加剧预算赤字，或者新技术是否会带来超出预期的生产力提升，从而产生更高的收入和税收，进而减少预算赤字。诸如此类的许多不确定性无疑会扰乱这些预测，因此可能性的范围相当广泛。在我看来，这意味着美国的政策制定者在处理政府财政时应更加保守而非放松，因为在困难时期，最糟糕的情况莫过于陷入财政困境。

附录：深入探讨不同支出、税收和利率变化对美国赤字的影响

实现稳定政府债务相对于政府收入的目标，有点儿像是在玩魔方，因为调整一个杠杆会改变其他所有杠杆的影响。接下来的表格展示了政府支出削减、税收增加和利率变化的不同组合，将如何导致政府债务收入比的不同结果。

表18—8展示了现状——如果美国政府的收入、支出或实际利率与CBO目前的预测保持一致，那么未来20年美国政府债务的情况会如何。在这一基准情景下，美国政府债务将在20年内达到GDP的130%以上。然而，在进行这些计算时，重要的是将债务水平与税收收入而非名义GDP进行比较。GDP通常被默认使用，但这可能会产生误导，因为税收收入的水平和变化可能与GDP的水平和变化大相径庭。在处理政府财政问题时，真正重要的是政府的收入和支出。将这一预测转化为政府收入的比例，预计美国的债务将达到政府收入的7.2倍，而目前约为5.8倍。

表18—8 假设采用CBO利率的20年内的政府债务与收入

为了让你更好地理解各个部分之间的相互作用，我在表格中展示了当政府调整其支出（x轴，向右移动表示支出减少）和/或收入（y轴，向下移动表示税收增加）时，这一预测将如何变化。这张表展示了如果实际利率的降低不是解决方案的一部分，稳定债务将面临多大的挑战——它需要相对大幅度的支出削减和收入增加。

在表18—9及表18—10中，我展示了如果实际利率下降1%或2%（最终比实际增长率低1.5%~2.5%）时的相同敏感性。它们有助于你了解不同政策组合的影响。

表18—9 如果实际利率下降1%，20年内的政府债务与收入

表18—10 如果实际利率下降2%，20年内的政府债务与收入

最后，若你想知道单独使用每个杠杆需要调整的幅度，可见表3—10。比如，如果仅削减可支配支出，就需要将这些项目削减近50%；如果仅降低政府债务利率，就需要降低约3%。这就是为什么我喜欢我的“3%三部分”方案，因为它在各个杠杆之间分散了调整压力。

进一步来说，因为我的目标是提高广泛的生产力，所以我会（a）确保削减开支和税收调整不会伤害到那些最无力承受的人，并且不会损害像教育这类高生产力功能，事实表明教育在提高广泛生产力方面最为有效；（b）在可能释放生产性支出并提高效率的领域削减税收和监管。